21轮对俄制裁再度搁浅。7月13日，欧盟轮值主席国历经密集磋商，第21轮对俄制裁方案再度搁浅。继7月10日大使会议折戟后，7月12日的全天谈判仍是无果而终。欧盟委员会主席冯德莱恩早在6月9日就提交完整制裁清单，条款覆盖能源管控、跨境金融、渔业贸易、俄籍军人入境限制等多个领域。按照欧盟固有议事规则，任何新增制裁举措都需要27个成员国全部同意才能落地实施，如今各国分歧公开化，全票通过的硬性门槛，成为本轮制裁推进最大阻碍。
第21轮制裁方案，从一开始就被寄予了“史上最强”的厚望。
冯德莱恩6月9日公布方案时，措辞相当硬气。这一轮制裁新增约170个实体和个人列入名单，涉及银行、贸易商、制造商、炼油厂、加密运营商等。能源领域是核心，欧盟提议暂停俄罗斯原油价格上限的自动调整机制直至明年1月，同时将约30艘船只列入制裁名单，首次针对为“影子船队”提供加油等服务的船只采取限制措施。金融领域对多达90家银行实施资产冻结，对另外35家银行及实体实施交易禁令。贸易方面新增出口和进口禁令，甚至首次对俄罗斯渔业产品实施实质性进口限制。人员限制方面，欧盟首次提出全面入境禁令——禁止自2022年战争以来在俄罗斯武装部队服役的任何人进入欧盟。
然而这份“大而全”的制裁清单，从提交那天起就注定了要挨刀。
7月3日，保加利亚总理拉德夫率先表态，将对第21轮制裁措施表达保留意见。他说得很直白：“我们绝不允许对俄制裁影响保加利亚经济。”他支持乌克兰战后重建，但不会支持无助于解决冲突、甚至加剧冲突的文件和声明。一个巴尔干国家敢在制裁问题上公开跟布鲁塞尔叫板，说明第21轮这盘棋从一开始就没那么好下。
7月10日的大使会议，成了第一块倒下的多米诺骨牌。
欧盟成员国当天未能就第21轮制裁方案达成一致。据欧盟消息人士透露，分歧主要集中在三个问题上——俄罗斯原油价格上限、限制俄罗斯军人入境、部分制裁对象名单。更具体地说，法国、意大利和希腊反对全面禁止向俄罗斯军人发放签证，认为笼统的禁令“技术上不可行”。希腊、塞浦路斯和马耳他这三个航运大国，则坚决抵制对海上服务和航运的限制，试图保护本国在全球油轮市场中的竞争力。全面禁止俄石油及海上服务的提案，因这些成员国的反对直接被搁置。
到了7月12日，情况不但没有好转，反而变得更糟。
全天谈判仍是无果而终。欧盟内部的分歧已经从“能不能谈拢”变成了“要不要继续谈”。据欧盟媒体《欧洲动态》报道，成员国代表正力争在7月13日之前达成一份可提交至外长会议的协议，同时“尽可能削弱本轮制裁中最具争议的强硬条款”。换句话说，各方已经默认了“原版方案过不了”，现在讨论的是“能缩水到什么程度才能凑够27票”。
匈牙利成了压垮骆驼的最后一根稻草。
匈牙利外长西雅尔多·彼得在会议结束后直接面对记者，明确表示匈牙利坚决不支持本轮制裁。他把话说得更狠——只要乌克兰继续停止向匈牙利输送俄罗斯石油，匈牙利就不会支持任何有利于乌克兰的欧盟层面决定。今年1月26日，乌克兰以“俄罗斯打击其境内相关管道”为由，单方面终止了通过“友谊”输油管道向匈牙利和斯洛伐克输送俄罗斯石油。匈牙利的石油供应直接被掐断，欧盟却迟迟未能出面协调解决。匈牙利的态度很明确——你不解决我的能源安全，就别指望我在制裁问题上配合你。
更深层的问题，藏在20轮制裁累积的“疲劳感”里。
北京外国语大学欧盟与区域发展研究中心主任崔洪建分析得很透彻。一方面，欧洲和俄罗斯的关系出现了新变化，俄罗斯释放出愿意直接对话的信号，欧洲一些国家也开始考虑这种可能性，希望欧盟能更多投入到对话中。另一方面，前20轮制裁暴露的问题越来越多，搞得越繁琐细致，就越容易触及成员国自身的利益。最关键的是，制裁的边际效应正在递减——经过20多轮制裁，俄罗斯经济并没有崩盘，能源收入因“向东转”相对稳定，2026年俄GDP增长预期虽然从1.3%下调到0.4%，但并非停摆失血。
而那个自动调整的油价上限，正在变成一个滴答作响的定时炸弹。
按照现有规则，俄罗斯原油价格上限每六个月自动调整一次，维持在低于市场均价约15%的水平。由于近期俄罗斯原油价格大幅回升，如果7月15日前不能通过新制裁方案，上限将从目前的每桶约44.10美元自动上调至约58美元。这意味着俄罗斯可以在完全合规的情况下，以更高的价格卖出更多的石油。对布鲁塞尔来说，这是一个政治灾难——你制裁了两年多，结果对手的油价上限反而被抬高了。官员们正在拼命争取推迟自动调整至明年1月，可如果连制裁方案都通不过，推迟本身就成了一个笑话。
第21轮制裁搁浅，标志着一个时代的终结。
冯德莱恩6月9日提交方案时，大概没想过一个月后会是这个局面。7月13日的搁浅，敲响的不只是第21轮制裁的丧钟，更是欧盟“一致对外”神话的警钟。
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